Mit der GAP-Reform auf dem Weg zu einer neuen Gemeinsamen Agrarpolitik

Die politischen Ziele werden auf EU-Ebene festgelegt, aber jeder Mitgliedstaat muss einen Strategieplan erstellen und darin darstellen, wie er die EU-Ziele erreichen will.

Ende letzten Jahres wurde die allgemeine Ausrichtung des EU-Rates zum Reformpaket für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) erzielt – seitdem laufen die Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament. Das Ziel ist eine Gesamteinigung über die reformierte GAP für den Zeitraum 2023-2027 zu finden, in der soziale Konditionalitätgezielte Zahlungen und grüne Architektur stärker berücksichtigt werden.

Im Juni 2021 war es nun soweit und der Europäische Rat bestätigte die vorläufige Einigung zur GAP-Reform, die der Rat in Bezug auf die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik mit dem Europäischen Parlament erzielt hatte. Die Leitlinie der neuen EU-Agrarpolitik soll fairer, grüner, stärker und leistungsorientierter sein. retail.at hatte die Ehre Michael Scannell, Generaldirektor Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI), zu interviewen und befragte ihn zu den inhaltlichen Details der neuen GAP-Reform.

Worum sich der Generaldirektor für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung in der EU-Kommission so kümmert

Handelsverband: Michael, Scannell, was sind Ihre Hauptaufgaben als Generaldirektor im Bereich Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (DG AGRI) in der EU-Kommission?

Michael Scannell: Die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) hat den Auftrag, die nachhaltige Entwicklung der europäischen Landwirtschaft zu fördern und das Wohlergehen der ländlichen Gebiete durch die Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sicherzustellen. Seit den Anfängen der europäischen Union ist die GAP ein integraler Bestandteil der europäischen Politik.

Die Mitgliedstaaten bündeln ihre Ressourcen, um eine einheitliche europäische Politik mit einem einheitlichen europäischen Haushalt zu betreiben, um die Ernährungssicherheit und den Lebensunterhalt unserer Landwirt:innen zu gewährleisten. In der GD AGRI stellen wir sicher, dass diese Politik der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und des landwirtschaftlichen Einkommens, aber auch – und dies zunehmend – den neuen ökologischen und gesellschaftlichen Herausforderungen wie Klimawandel, Verlust der biologischen Vielfalt oder Tierschutz Rechnung trägt.

Handelsverband: Was sind die Hauptziele der Gemeinsamen Agrarpolitik? Für eine noch erfolgreichere Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik hat sich die EU-Kommission, die von Ihnen eben angesprochenen neun konkrete Zielen gesetzt. Warum sind diese so wichtig?

Michael Scannell: Die neun spezifischen Ziele der GAP beziehen sich auf die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit: Wirtschaft, Umwelt und Soziales. Die Politik unterstützt Landwirt:innen dabei, diese Dimensionen gleichzeitig zu verwirklichen. Dabei sollen sie befähigt werden, in einer wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft einen angemessenen Lebensunterhalt zu verdienen und gleichzeitig eine ökologische Nachhaltigkeit zu gewährleisten, die der Markt alleine nicht (ausreichend) entlohnen würde.

Die Politik bezieht außerdem die umfassenderen territorialen und gesellschaftlichen Dimensionen mit ein, indem sie das ländliche Leben und die ländliche Wirtschaft unterstützt sowie sie ausdrücklich darauf hinweist, dass der Tierschutz verbessert werden und der Einsatz von z.B. Pestiziden und antimikrobiellen Mitteln reduziert werden muss.

Die neun Ziele der neuen, reformierten GAP decken alle diese Dimensionen ab und sind aus den Zielen hervorgegangen, die der Europäische Vertrag 1957 für die Gemeinsame Agrarpolitik festgeschrieben hat. Die neuen Verträge werden außerdem den Ambitionen des europäischen Grünen Deals und insbesondere den Herausforderungen des Klimawandels gerecht.

Neue GAP-Reform unterstützt noch stärker bei der umweltfreundlichen Herstellung von hochwertigen Lebensmittel

Handelsverband: Wie kann erreicht werden, dass die europäischen Länder die internationale Beziehung untereinander stärken können – vor allem im Bereich des Einzelhandels?

Michael Scannell: Die neue GAP basiert auf einer Reihe von Zielsetzungen und einem Instrumentarium zur Erreichung dieser Ziele. Wie genau diese erreicht werden, bleibt weitgehend den Mitgliedstaaten überlassen. Diese planen die Förderinstrumente bedarfsgerecht unter Berücksichtigung ihrer spezifischen Situation im Agrarsektor und ihrer bisherigen Erfahrungen. Dabei gibt durchaus bestimmte Maßnahmen, die für Einzelhändler:innen interessant sein könnten:

  • Unterstützung beim Aufbau kurzer Lieferketten – mit Einbezug der Einzelhändler:innen
  • Förderung der vertikalen Zusammenarbeit – dazu gehört die Unterstützung der Bildung von Branchenverbänden

Aber vergessen wir nicht, dass die GAP hauptsächlich darauf ausgerichtet ist, Landwirt:innen und ihren Organisationen zu unterstützen, effizient im EU-Binnenmarkt zu agieren. Die GAP hilft Landwirt:innen beim Verdienst ihres Lebensunterhalts, indem sie diese für die umweltfreundliche Herstellung von hochwertigen und sicheren Lebensmittel für die Bürger:innen fördert. Dies entspricht auch den Interessen des Handels, der seiner Kundschaft sichere, qualitativ hochwertige und nachhaltige Lebensmittel liefern möchte. Die Dimension zwischen den Mitgliedstaaten wird hauptsächlich durch EU-Vorschriften zum Binnenmarkt abgedeckt. Ohne sie wären integrierte Lieferketten mit Produktion, Verarbeitung und Verbrauch in einem anderen Mitgliedstaat oftmals gar nicht möglich.

Handelsverband: Wir interessieren uns für die Schnittstelle zwischen Landwirtschaft, ländlicher Entwicklung und dem Lebensmitteleinzelhandel. Was sind die Herausforderungen und Chancen für die Agrarwirtschaft in Zusammenarbeit mit den europäischen Lebensmittelhandelsketten? Gibt es einen Best Case, von dem Sie uns erzählen könnten?

Michael Scannell: Einzelhandel und Landwirtschaft sind zwei der Schlüsselstufen in der Lebensmittelversorgungskette. Manchmal stehen sie in direktem Kontakt, wie zum Beispiel im Rahmen vieler kurzer Lebensmittelversorgungsketten, in denen lokale Einzelhandelsbetriebe die Produkte lokaler Landwirte verkaufen. Die Verbindung der beiden Branchen kann durch digitale Tools verbessert werden. Auch dabei unterstützt die GAP durch verschiedene Maßnahmenpakete.

In der EU gibt es etwa 10,5 Millionen Landwirt:innen, ca. 2,8 Millionen Lebensmitteleinzelhändler:innen und Dienstleistungsunternehmen und ca. 300.000 verarbeitende Betriebe. Der oder die durchschnittliche Landwirt:in sieht sich also viel konzentrierteren nachgelagerten Betreibern gegenüber. Die Verbesserung der Position der Primärerzeuger in der Lieferkette ist eines der spezifischen Ziele der neuen GAP. Horizontale Kooperationen, beispielsweise durch Erzeugerorganisationen, ermöglichen es den Landwirt:innen, ihre Produktionskosten zu optimieren und gemeinsame Vermarktungsstrategien zu verfolgen. Je besser die Landwirt:innen organisiert sind, desto besser geht es dem Einzelhandel: Die Landwirte werden widerstandsfähiger und können die Versorgungssicherheit gewährleisten, die sich insbesondere in Zeiten der Covid-Krise als so wichtig erwiesen hat.

Lassen Sie mich eine der jüngsten Änderungen erwähnen, die die neue GAP mit sich bringen wird: Es wird die Möglichkeit geben, dreigliedrige Vereinbarungen zwischen den Akteuren der Lebensmittelversorgungskette zu treffen, um die Nachhaltigkeit ungeachtet der strengen Vorschriften des Wettbewerbsrechts zu fördern.

EU-Agrarpolitik Infografik

Handelsverband: In der Vergangenheit waren große Teile des Agrarbudgets Großkonzernen wie Mondelez oder Nestlé vorbehalten. Es wird kritisiert, dass die EU-Agrarpolitik vor allem Konzerne und Großbauern fördere. Stimmt das oder wird sich das durch die neuen EU-Ziele auch ändern?

Michael Scannell: Es stimmt nicht, dass große Teile des Agrarbudgets für große Konzerne reserviert sind. Das Gegenteil ist der Fall, denn die GAP-Unterstützung richtet sich an landwirtschaftliche Betriebe. Und dazu muss man sagen, dass die meisten europäischen landwirtschaftlichen Betriebe klein sind, sehr klein sogar! Die durchschnittliche Betriebsgröße beträgt rund 17 Hektar. Da die Unterstützung an die Anzahl der bewirtschafteten Hektar geknüpft ist, erhalten größere Betriebe einen größeren Anteil am Kuchen. Aber diese größeren Farmen sind keine großen multinationalen Konzerne. Die Verteilung der Förderung spiegelt die Flächenkonzentration wider, da die Förderung weitgehend flächenbezogen erfolgt.

Die Direktzahlungen sind so konzentriert wie die Flächenverteilung: 20 % der größten landwirtschaftlichen Betriebe in der EU konzentrieren 80 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Auf diese 20 % größten Betriebe entfallen auch 80 % der gesamten landwirtschaftlichen Produktion, basierend auf der Standardproduktion. Dennoch hat die einseitige Verteilung der öffentlichen Unterstützung für die Landwirtschaft Bedenken hinsichtlich der wirtschaftlichen Effizienz und der sozialen Gerechtigkeit aufgeworfen. Aus diesem Grund hat die Kommission Maßnahmen vorgeschlagen, um diese Ungleichheit zu beseitigen und allgemein eine gerechtere, wirksamere und effizientere Verteilung der Unterstützung zu gewährleisten. Nach Ansicht der KOM muss die Zuweisung von Direktzahlungen gezielter auf kleinere und mittlere echte Landwirte ausgerichtet werden, deren Lebensunterhalt von der Landwirtschaft abhängt.

Deshalb bin ich sehr zufrieden, dass das Europäische Parlament und der Rat vereinbart haben, dass mindestens 10 % der Direktbeihilfen zugunsten kleinerer landwirtschaftlicher Betriebe umverteilt werden müssen. Dazu gehören die sogenannten Umverteilungszahlungen ebenso wie die Kürzung der Zahlungen, die interne Konvergenz, die Aktivbauernklausel oder die Ausrichtung der Basisprämie.

Einhaltung guter landwirtschaftlicher Praktiken: Österreich wird als Vorreiter gesehen

Handelsverband: Die österreichische Regierung, insbesondere Landwirtschaftsministerin Elisabeth Köstinger von der ÖVP, fordert, dass 25 Prozent der Agrarmittel für Umweltprogramme reserviert werden sollen. Verhandlungen zu diesem Thema waren immer schwierig. Warum ist das so und was spricht dagegen, 25 % in Umweltprogramme zu investieren?

Michael Scannell: Die aktuelle Reform bietet die Gelegenheit zum Aufbau einer GAP, die Landwirte beim Übergang zu einer wirtschaftlichen, sozialen und für die natürlichen Ressourcen nachhaltigen Landwirtschaft unterstützt und befähigt. Auf diese Weise nimmt die Landwirtschaft Gewicht in Bezug auf die Ziele Europas für den Grünen Deal. Die zukünftige GAP wird eine verstärkte Konditionalität aufweisen, die von der Einhaltung guter landwirtschaftlicher Praktiken abhängt, Agrarumwelt- und Klimainterventionen, bei denen Österreich eine besonders starke Erfolgsbilanz aufweist, und Ökoregelungen, die ein neues vielversprechendes Merkmal innerhalb der Direktzahlungssäule darstellen. So wird beispielsweise der klimawirksame Schutz von Feuchtgebieten und Moor-Ackerflächen verstärkt.

Die Verhandlungen über die Höhe der Mittel, die für die Öko-Programme reserviert werden sollen, waren in der Tat schwierig. Dies ist nicht überraschend, da wichtige Ausgaben auf dem Spiel stehen und das Konzept des Öko-Systems noch nicht erprobt ist, weshalb die Mitgliedstaaten umsichtig waren. Wird ein gewisser Anteil der Direktzahlungen für Öko-Programme verwendet, müssen sich die Landwirte entsprechend zu weiteren vorteilhaften Praktiken für Umwelt, Klima oder Tierschutz verpflichten. Mitgliedstaaten, die traditionell starke Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen der Säule ländliche Entwicklung programmiert haben, argumentieren, dass dies berücksichtigt werden sollte. Eine weitere Unsicherheit ergibt sich daraus, dass die Umsetzung von Öko-Programmen für die Landwirte auf freiwilliger Basis erfolgen werden werden. Dabei stellt sich die Frage nach der zu erwartenden Inanspruchnahme durch die Landwirte, der damit verbundenen Höhe der Ausgaben und dem möglichen Risiko nicht ausgegebener Mittel.

Handelsverband: „Die Landwirtschaft ist einer der prekärsten Sektoren der europäischen Wirtschaft. Europaweit sind hier über sieben Millionen Arbeitnehmer:innen beschäftigt, davon bis zu einer Million als Saisonarbeiter:innen. Nur durch verbindliche Sozialkriterien lässt sich die Ausbeutung in unseren Bereichen wirksam bekämpfen und die Arbeitsbedingungen insgesamt verbessern.“ –  Das ist die Meinung von Menschenrechtsorganisationen. Was ist Ihre Meinung zu diesem Thema? Gibt es etwas, das gegen die Umsetzung von Sozialkriterien als Bemessungsgrundlage für Gelder aus dem Agrarförderungstopf spricht?

Michael Scannell: Ich teile voll und ganz den Wunsch, die Rechte für Arbeitnehmer:innen in der Landwirtschaft voranzubringen und die finanzielle Förderung von Landwirt:innen einzustellen, die die Arbeitnehmerrechte nicht respektieren. Ende 2020 forderte die Kommission schriftlich alle Mitgliedstaaten auf, ihre Empfehlungen für die  Ausarbeitung der GAP-Strategiepläne einzureichen. Darüber hinaus wurden alle Mitgliedstaaten ersucht, den Schutz von Landarbeiter:innen zu gewährleisten, insbesondere von Arbeitnehmer:innen, die sich in prekären, saisonalen und nicht angemeldeten Arbeitsverhältnissen befanden.

Das Europäische Parlament und der Rat erzielten gerade eine Einigung, die eine soziale Dimension in die Gemeinsame Agrarpolitik einführt – einschließlich eines Konditionalitätsmechanismus, der sicherstellt, dass Landwirt:innen, die gegen die EU-Rechtsvorschriften über transparente Arbeitsbedingungen und Arbeitsschutz verstoßen, eine Kürzung ihrer Direktzahlungen aus der GAP erfahren. Dies ist ein bedeutender Schritt vorwärts, um eine gerechtere GAP zu gewährleisten und sämtliche Landarbeiter:innen zu schützen.


Handelsverband: Vor welchen aktuellen und zukünftigen Herausforderungen steht die EU-Agrarpolitik und wie können wir den Bedürfnissen der europäischen Landwirt:innen besser gerecht werden?

Michael Scannell: Die GAP muss ihre Reaktionsfähigkeit auf neue Herausforderungen und Chancen verstärken. Ein sich schnell ändernder weltwirtschaftlicher Kontext, dringender Klimaschutz und ein besseres Management der natürlichen Ressourcen sowie wachsende gesellschaftliche Anforderungen erfordern eine zweckdienliche europäische Agrarpolitik. Im Kontext des europäischen Grünen Deals muss die GAP maßgeblich dazu beitragen, den Übergang zu einem nachhaltigen Ernährungssystem zu bewältigen und den Beitrag der EU zu den Zielen für nachhaltige Entwicklung sicherzustellen. Das vereinbarte Budget von mehr als 380 Milliarden Euro für den Zeitraum 2021-2027 bestätigt die wichtige strategische Rolle, die Ernährung, Landwirtschaft und ländliche Gebiete in der heutigen europäischen Agenda spielen.

Über den Interviewpartner

Michael Scannell, Generaldirektor Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI)

Michael Scannell ist seit 1991 Beanter der Europäischen Kommission. Derzeit ist er als Direktor für die Lebensmittelkette, Interessengruppen und internationale Beziehungen in der Generaldirektorion für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit tätig. Bis vor kurzem war er Direktor des Lebensmittel- und Veterinäramtes, das für die Förderung der ordnungsgemäßen Durchsetzung ein Einhaltung der EU-Anforderungen in Bezug auf Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit in EU-Mitgliedstaaten und Drittländern verantwortlich war.

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